府谷县土地使用管理基本情况、存在问题及对策建议
单 于 任毅军
土地资源属不可再生资源，是经济社会发展的重要基础条件。节约集约用地是科学发展观在土地保护、使用和管理中的集中体现，也是新形势下经济社会发展的客观要求。近年来，我县立足实际，始终坚持保护资源的基本国策，积极推进土地资源利用方式和管理方式的转变，努力提高土地资源的开发利用效率，以节约集约用地来支持、保障和服务地方经济社会的全面、协调、持续发展。由于我县经济社会发展迅速，建设用地需求量大，可用土地存量不足，部分用地企业节约集约用地意识不强，目前在土地管理与使用中也存在一些问题，需要我们在今后工作中予以突破与改进。
一、基本情况
我县地处秦晋蒙三省（区）接壤地带，共设15镇，辖231个行政村，1350个自然村，总人口23.05万。全县总面积3229平方公里，属典型的黄土丘陵沟壑区，地形复杂、沟壑纵横，耕地面积少，垦殖条件差。目前，我县耕地保有量为122.48万亩，基本农田为96万亩。
“十一五”以来，我县立足基础条件和资源优势，不断创新体制机制，转变发展方式，全县经济社会步入“赶超跨越”的快车道，各项事业均取得令人瞩目的成就。随着经济社会的快速发展，一大批重大项目相继落户，建设用地的“刚性需求”不断增大，而国家对土地的调控与管理也在不断强化，土地使用的“刚性约束”也越来越强，每年下达我县的农用地转用计划不到实际需求量的30%，同时，县域内可供开垦的荒地数量极其有限，土地供需矛盾日趋尖锐，耕地占补平衡的任务十分艰巨。面对这一问题，我县以科学发展观为统领，按照土地资源整体规划，大力推进土地整理开发，依法、全面监管国土使用，保障社会合理需求，积极破解资源保障难题，***促进了县域经济的平稳较快发展。一是合理控制土地使用。我县作为陕北能源化工基地的重要组成部分，近年来充分依托煤、水、电等资源优势，统筹考虑并先后出台了《府谷县土地利用总体规划》、《府谷县城镇建设规划》、《府谷县能源化工基地总体规划》等相关规划，充分发挥土地利用总体规划的宏观调控能力，积极实施了“园区带动、项目支撑、产业奠基”的发展战略，在梁峁沟壑区规划建设了总面积近100平方公里的四个工业集中区、三个工业小区、八个兰炭产业园，切实节约集约了用地，提高了用地效益。二是大力置换可用土地。积极对已经关闭的“五小企业”、煤炭资源整合搬迁置换矿井的废弃工业场地及部分“空心村”进行土地复垦整理，大力置换可用土地。几年来，累计关闭高能耗、高污染企业552户，腾出建设用地8000余亩；整合原有的131个兰炭生产企业为18条兰炭生产线，节约用地1500亩。通过复垦整理，全县土地总体利用强度提高了15个百分点，利用效益有了明显改善。三是***拓展土地总量。2008年以来，我县按照“政府引导、政策激励、多元投资、规范管理”的思路，每年安排300万元专项资金用于实施土地开发整理项目，累计净增耕地约879亩。同时，通过“政府引导、企业自主、群众自愿”的模式，先后整理土地约3600余亩；投资4亿元，对部分因地形复杂、面积狭小而无法集中连片整理，特别是线性工程建设切割形成的零散土地，在整理开发的基础上采取工程措施，造林种树形成林地48.3万亩。四是充分挖潜现有存量。我县立足县情实际，采取多种措施，积极盘活土地存量。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的原则，将所有新上工业项目全部规划进入园区，形成煤转化、煤化工、煤电载能并驾齐驱的新型工业化发展格局。土地利用投资强度提升到了700万元/公顷以上，单位GDP增长消耗的土地量同比减少20%以上；通过煤矿整合，全县煤矿总用地规模由原来的7920亩减少到了6480亩，节约建设用地1440亩；通过“土地整理补充一批、项目集中节约一批、加强执法收回一批、盘活存量腾出一批”等措施，盘活或腾出建设用地1580亩；通过实施新农村建设“双百”帮扶工程，各工矿企业实施移民搬迁31个自然村，村民宅基地用地面积由614亩减少到335亩，节约用地279亩；通过劈山造地、回填沟壑等方式，我县在城西黄河沿岸区域，充分利用荒山石沟等未利用地整理开发土地4200余亩，新建了府谷县城新区，为城市建设争取了用地空间。
“十二五”期间，我县将围绕建设国家级循环经济示范区、全省民营企业转型升级试验区、全省全面建设小康社会示范县三大目标，积极实施新型工业化、农业产业化、城乡一体化、民企集团化“四化”战略，全力推进富裕府谷、文明府谷、平安府谷、绿色府谷、幸福府谷五大建设工作。随着工业化、城市化的加速推进，城市基础设施、工业园区、工矿企业等各类建设用地需求量仍然很大，土地使用与管理形势依然严峻。《府谷县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，“十二五”期间我县要坚持经济发展与资源环境相协调，节约集约利用土地资源，走可持续发展之路。为了保障新一轮经济增长，我们必须全力破解土地制约瓶颈，把土地管理、储备、服务更好地结合起来，实行针对性强、实效性高、可持续发展的土地政策，促进县域经济又好又快发展。
二、存在问题
近年来，我县经济社会高速发展，对土地和矿产资源的需求量不断增大，国土资源开发、利用、管理和保护中一些深层次的矛盾和问题日益突出，特别是用地需求与政策取向“两碰头”的情况十分严重。
1、建设用地供需矛盾突出。随着经济社会全面快速发展，土地供需矛盾日渐突出，每年我县建设用地需求量约在1.1万亩—1.3万亩之间，实际下达的用地指标每年只有3000亩—5000亩，净缺口约8000亩，建设用地指标与经济社会发展用地需求之间的矛盾日益加剧。
2、耕地保护形势严峻。由于建设用地矛盾越来越突出，导致一些重点项目无法正常推进，客观上形成部分企业边报边用、未报即用等土地违法行为。此外，由于我县固定资产投资力度大，“七区八园”建设时段较为集中，城镇化进程不断加快，土地需求逐年上升，为加快推进项目进度，有时会出现土地供应与国家土地政策不相吻合的情况。所有这些均对坚守耕地“红线”形成很大的冲击，我县保护耕地的形势依然很严峻。
3、未利用地分类不够准确。我县地形复杂、沟壑纵横、山大沟深，荒山、荒沟等不可利用地或未利用地较多，约占全县国土总面积40%以上。过去，由于历史原因，国土、农业、林业等部门根据不同业务需求，对未利用地的定位和命名不尽相同，缺乏必要的衔接，把部分植被稀疏的荒山荒沟等未利用地大多数调成牧草地、林地或宜林地，从而增加了农用地转用难度，客观上限制了建设用地的利用。
4、未利用地开发利用缺乏政策支持。虽然国家先后出台了一系列政策性文件，鼓励开发利用未利用地，但目前除局部地区外，未利用地开发仍没有广泛开展，未利用地转为建设用地的规模和相关标准缺乏可以操作的依据和基础。同时，由于受新增建设用地占未利用地指标和建设用地总量控制指标的限制，未利用地难以开发为建设用地，造成我县“有未利用地却不能用”的现象，成为未利用地开发管理的制约因素。
三、对策建议
今后五年，是我县实现新一轮创新转型、率先跨越的关键时期。国土资源作为新一轮发展的战略支撑，土地需求仍将会呈大幅上扬的趋势，预计“十二五”期间建设用地需求将达到6.5—7万亩，实际用地指标每年仍只有3000-5000亩，土地供需矛盾将非常突出。面对土地供需矛盾和有限的用地指标，针对我县特殊的自然立地条件和土地开发利用实际情况，我县应积极探索一条既能***保护耕地，又能科学、合理开发未利用地，既不违反土地利用政策，又能为经济发展提供用地保障的路子。
1、积极争取，将我县设为“国家级未利用地差别化管理改革试点区”。目前，我县应按照党的十七届五中全会关于“落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理”的有关精神，以创建全国国土资源节约集约模范县为平台，积极争取中省市支持，将我县设为“国家级未利用地差别化管理改革试点区”。我县作为陕北能源重化工基地煤电化载能工业园区，大批中省重大项目相继落户，因其用地额度较大，且为省市引进或安排，建设用地应采取单列管理，由省市统筹调配，不占用县域本来就十分紧张的建设用地。我县的四个省批工业园区承担了大批“关小上大、产能置换、转型升级、循环产业”项目，按照陕政发[2008]58号《陕西省人民政府关于加快推进县域工业园区发展的指导意见》第六条“积极推进县域工业园区建设用地指标与农村旧村庄复垦和新造土地增量挂钩，新增建设用地指标适当向县域工业园区倾斜”等规定，争取对现有四个工业园区给予专门的用地支持。同时，不断深化国土资源节约集约活动，进一步拓展和延伸节约集约用地内涵，从特殊立地条件和土地开发利用实际出发，积极实施“东治川、南治山、西搬迁”的发展战略，深入探索开发利用荒山荒沟等未利用地的***途径和模式，充分利用好占全县国土总面积约
40%以上的荒山荒沟等未利用地，争取在未利用地开发利用方面有新的突破和创新。在具体工作中，要坚持以科学发展观为指导，以土地管理法为依托，落实耕地保护节约集约用地制度，统筹考虑土地利用与经济社会协调发展和人口、经济、环境相协调等因素，综合运用国家和地方未利用地开发利用政策，不断提高未利用地对县域经济社会全面、谐调、可持续发展的保障能力。按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的原则，在保证耕地“总量不减少，质量有提高”的基础上，坚持“超前规划、指标控制、督察监管、责任考核”的模式，从未利用地整体规划、年度计划、开发利用、政策执行、制度机制建设等方面开展试点工作，充分发挥地方在用地方面的优势和潜力，实现土地利用总体区域效益最大化，促进产业优化升级和可持续发展。
2、科学规划，强化土地管理的约束机制。土地是不可再生资源，其开发利用是否科学合理，关系整个区域的可持续发展和社会公共利益。抓节约集约用地，必须从建设用地的源头严格把关，从严控制土地使用。为此，要在深入调研的基础上，按照“科学、合理、超前”的原则，突出耕地保护和节约集约用地思想，编制和调整未来五至十年的全县土地使用整体规划，并全面强化土地利用规划的整合控制作用。编制土地使用规划时，要遵循城市化发展的客观规律，根据我县的地域特征、人文背景、经济优势、科技水平、生态条件等各种因素及其前景进行综合考虑，要与城市建设规划及工业、农业、第三产业发展规划等专项规划相互衔接，同时要反作用于这些专项规划，给这些规划的调整和实施提供土地开发利用集约化要求的制约，强化土地利用中长期规划的约束机制。要强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用，从严控制建设用地规模，开辟建设用地新空间，将建设用地的需求转向存量用地、未利用地和建设用地的结构调整上来，提高保障经济发展用地的能力。要认真审查并及时调整各类相关规划和用地标准，已实施的各类建设规划不能随意确定用地规模，超标准用地的，要坚决予以核减。同时，要加强农用地转用的规模、速度、结构的控制和引导，合理安排城乡建设用地的数量、节奏和时序，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
3、统一标准，严格节约集约用地控制指标。节约集约用地，必须严格进行指标控制。一是尽快建立区域用地项目信息库。项目单位通过填报“投资项目基本信息表”，详细反映产业、投资、占地、容积率、生产工艺、能耗、环保等情况，作为项目供地联合会审、办理供地手续及项目后续评估的依据。二是引入产业评估办法和标准。建立健全项目评估指标体系和评分标准，制定项目用地标准，根据产业发展需要和执行效果，及时对评估办法和标准进行完善与调整，提高评估方法的实用性和科学性，进一步提高招商引资的质量和水平。三是推进新增项目产业评估工作。通过评估从严控制土地指标，做到好中选优，确保重点和优质项目落户，既保障发展，又集约用地。四是建立园区和项目后评估机制。对投资者承诺的投资强度、产出水平、建筑容积率、生产工艺、建设进度、综合效益等内容进行跟踪评估，并采取相应的鼓励或限制措施，***干预项目建设。五是制订节约集约用地的导向政策。建立产业发展导向目录，最大限度防止产业同质化，以减少重复建设和恶性竞争。六是建立存量用地集约利用和增量用地挂钩机制。开展零星用地置换，在用地指标平移及用地储备方面进行积极探索，推进土地综合整治、劣势企业淘汰等工作。
4、落实责任，全面推进节约集约用地。节约集约用地，既要靠各部门协同行动，也要靠广大用地企业主动参与、积极践行。各部门、各企业必须牢固树立科学发展观，按照中省市有关精神，建立节约集约用地体制机制，切实推动经济发展理念及发展方式的全面转变。各部门要协同行动，形成监管合力，对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不办理项目审批、核准手续，规划部门不办理建设规划许可，建设部门不发放施工许可证，电力和市政公用企业不通电、通水、通气，国土资源管理部门不受理土地登记申请，房产部门不办理房屋所有权登记手续，金融机构不发放贷款。各相关用地企业，要全面落实土地使用有关政策法规，自觉接受国土部门及群众监督，做节约集约用地的典范。同时，通过加大宣传力度，让节约集约用地的意识、观念日益深入人心，使节约用地像节约用水一样，不仅仅成为约束政府的行为，同时成为约束每一个用地者的行为，成为全社会的自觉行为。（作者分别系府谷县人大常委会办公室、中共府谷县委研究室干部）
（此文曾在榆林市人民政府《榆林经济》2011年第6期刊载）
